Кому нужны такие законы?

Недавно в Совете Федерации РФ прошли парламентские слушания, посвященные состоянию законодательной базы охраны здоровья детей и подростков, призванной объединить усилия руководителей органов исполнительной, законодательной власти всех уровней, федеральных министерств и ведомств, видных ученых, общественных деятелей в решении важнейших медико-социальных задач по поддержке семьи, материнства и детства.

- Дети - будущее России, - сказал, открывая слушания, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Борис Шпигель, - и поэтому формирование государственной политики в сфере охраны материнства и детства считаю приоритетным направлением и краеугольным камнем стратегического развития отечественного здравоохранения.

Всероссийская детская диспансеризация позволила уточнить состояние здоровья 31,4 млн детей (за прошедшие 10 лет численность детского населения сократилась на 7 млн) и подтвердила, что в динамике основных параметров их здоровья сформировались устойчивые негативные тенденции.

Наряду с известными социально-экономическими кризисными явлениями в стране и нарастанием бедности ее граждан, ухудшением экологической обстановки, недофинансированием здравоохранения в раздел причин следует отнести недостатки правовой системы здравоохранения. Она слишком большая и чересчур сложная. Принимаемые на разных уровнях законы и подзаконные акты в целом непоследовательны и несогласованны, часто повторяют и противоречат друг другу. Большинство из них на сегодняшний день не обеспечено методической, финансовой, административной поддержкой. Соответственно, на практике многие законы не работают.

Второй серьезной причиной является разобщенность ведомств и органов управления, призванных осуществлять охрану здоровья, а также несогласованность действий органов здравоохранения, образования, социальной и экологической защиты, физической культуры и спорта.

Третьей причиной, на взгляд Б.Шпигеля, следует считать чрезмерную децентрализацию власти. Юридическая ответственность за здоровье населения, а следовательно детей и подростков, в результате проводимых реформ перешла к местным органам власти, которые теперь сами планируют медицинское обслуживание и приспосабливают его к нуждам территорий. При этом они не выполняют свои обязанности, не оплачивая взносы ОМС на неработающее население, в том числе детское.

За последние шесть лет в России принято 50 законодательных актов в защиту прав и интересов семьи, женщин, детей, молодежи. И практически столько же существует в форме законопроектов.

Так как вопросы охраны здоровья и здравоохранения относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, в большинстве регионов, в том числе на муниципальном уровне, приняты и действуют свои законы. В одной только Республике Башкортостан издано 24 закона, 30 указов президента, более 300 постановлений правительства. Словом, законы существуют, причем их немало, но показатели здоровья детей и подростков не улучшаются.

Как единодушно признали участники IX конгресса педиатров, прошедшего в феврале в Москве, в первую очередь нужно работать над сохранением здоровья здоровых детей, использовать профилактические мероприятия. Образно говоря, больница предохраняет от смерти, здоровье дает только первичная помощь, и надо с детства учить желать быть здоровыми. Требования к организационным преобразованиям в службе детства, правовому обеспечению, прозвучавшие на конгрессе, позволили выделить широчайший спектр проблем, существующих в службе охраны здоровья детей и подростков и требующих законодательного решения. Сегодня первая и, пожалуй, самая главная проблема - это неукомплектованность педиатрами детских учреждений здравоохранения, в основном из-за низкой социальной защищенности. Выходом из создавшегося положения могут стать возврат к государственному распределению выпускников, получивших образование за счет бюджетных средств, повышение социального статуса сотрудников педиатрической службы.

Требуют пересмотра нормативы медицинского персонала в общеобразовательных учреждениях. Зрелость детей перед поступлением в школу в 90-е годы по сравнению с 80-ми годами снизилась в 2 раза. Уровень учебной нагрузки в школах завышен (в гимназиях и лицеях до 8 раз), а вот уровень физической активности в 2-3 раза ниже. По мнению педиатров, необходимо принимать срочные меры по реорганизации медицинского и образовательного процесса в школах. Она должна включать как структурно-организационные аспекты, то есть создание медицинских, лечебно-оздоровительных кабинетов, медико-психолого-педагогических советов и т.д., так и идеологические новшества - разноуровневое, личностно ориентированное обучение, медицинскую экспертизу педагогических новаций, усиление работы с семьей, а также пролонгирование общего и среднего образования до 12 лет со снижением школьных нагрузок, создание на государственном уровне регистра оздоровительных мероприятий и программ по улучшению здоровья школьников. Следует изъять из Кодекса о труде разрешение на совмещение работы и учебы с 14 лет, перенести возраст военного призыва с 18 на 19 лет, так как современные юноши отстают в физическом развитии от биологических норм на два года и более. Необходимо усилить ответственность за распространение наркотиков, запретить продажу табачных изделий лицам до 18 лет. Целесообразно усовершенствовать правовую базу системы профилактики безнадзорности и правонарушений. Обязательно включить в состав комиссий по делам несовершеннолетних детских врачей.

По-прежнему остро стоят вопросы финансирования службы детства. В настоящее время отчисления на здравоохранение от валового внутреннего продукта ничтожно малы. До сих пор нет законодательной базы для определения размера консолидированного бюджета территории, который необходимо потратить на охрану материнства и детства. Не финансируется профилактическая работа. Анализ региональных программ государственных гарантий свидетельствует о значительном отставании фактического финансового обеспечения от должного, а также о недостаточном выделении средств на целевые программы. По данным Центрального НИИ организации и информатизации здравоохранения, за счет бюджетов субъектов РФ и средств ОМС медицинская помощь по охране здоровья матери и ребенка составляет очень маленький процент от всей стоимости Программы государственных гарантий (в 2001 г. это было 14,3%, в 2002-м - 17,8%), в то время как женщины фертильного возраста, дети и подростки составляло около 30% населения России. Средства, отпускаемые государством на содержание ребенка в семье, крайне скудны. Именно семьи, имеющие детей, в первую очередь остаются за чертой бедности.

Для изменения сложившейся ситуации, по мнению участников слушаний, необходимо увеличить долю ВВП на здравоохранение как минимум на 5%, четко законодательно определить контингенты, виды и размер гарантированных услуг, формы и доли участия в их реализации центра и субъектов РФ, изменить принцип финансирования как стационарной, так и первичной помощи не по числу коек и посещений, а по числу пролеченных и охваченных наблюдением детей и подростков (то есть подушевой норматив), выработать унифицированные методики ценообразования, тарификации медицинских услуг, стандартизации различных видов медицинской помощи, оценки их качества и т.д.

- Анализ действующего законодательства в сфере охраны здоровья детей и подростков показывает, что его состояние далеко не идеально, - заметила и председатель Комитета по охране здоровья Государственной Думы Татьяна Яковлева. - Российскому законодательству в этом вопросе присущи многие недостатки.

По мнению Т.Яковлевой, необходимо решить две взаимосвязанные задачи.

- Прежде всего нужно понять, - сказала Т.Яковлева, - что мы не улучшим качество медицинской помощи детям, если не повысим общий уровень развития отечественного здравоохранения, это во-первых. А во-вторых, в самой отрасли приоритет следует отдать детям.

Фундаментальный недостаток федерального законодательства в области охраны здоровья детей, по мнению академика РАМН Александра Баранова, - преимущественная ориентация не на участие общества и государства в охране здоровья детей, а на деятельность системы здравоохранения.

А.Баранов указал также на недостаточное законодательное обеспечение права на бесплатное медицинское обеспечение недоношенных детей с первых минут жизни.

- Все еще имеется несогласование с рядом международных норм регистрации маловесных детей, - напомнил академик, - и сегодня значительная часть таких детей фактически не регистрируется до седьмого дня жизни, в то же время они требуют колоссальных затрат на выхаживание. Эти затраты никак не учитываются в бюджете. Не определена правоспособность плода как объекта медицинского вмешательства. Сегодня имеются новейшие технологии, когда во время беременности на плоде идут операции по коррекции врожденных пороков и т.д., но нет никаких правовых документов в этом плане.

- Надо внести поправки к закону об обороте алкогольной продукции,- считает заместитель министра здравоохранения Ольга Шарапова, - изъять из него нормы, по которым пиво исключено из категории алкогольной продукции. Понимаем, что сделать это будет очень непросто. Сейчас каждый город, район радуется, если на его территории есть, пусть небольшой, пивной заводик. Это существенный источник пополнения бюджета, прежде всего муниципального. Но такую выгоду сегодня нельзя соотнести с той огромной опасностью, которой подвергнутся наши дети завтра.

По словам О.Шараповой, у нас есть органы и учреждения, которые должны выполнять законы по защите прав детей, но многие из них, к сожалению, работают неэффективно.

Необходимо вернуться к старой системе, которая была 25-30 лет назад, когда органы опеки находились в системе здравоохранения, а не в системе образования.

Как считают участники проведенных слушаний, проведенный анализ законодательных актов, касающихся обеспечения прав ребенка в части охраны здоровья, оказания медицинской помощи, указывает на необходимость внесения в них дополнений и изменений. Для решения этой проблемы нужен федеральный закон об охране здоровья детей и подростков в Российской Федерации, целью которого является создание новой модели поведения общества по обеспечению права детей на охрану здоровья в новых условиях. Необходимость принятия такого закона на сегодняшний день уже ни у кого не вызывает сомнения. Его концепция рассмотрена экспертами специально созданной группы, опубликована в специализированных медицинских изданиях и направлена руководителям органов здравоохранения субъектов РФ для обсуждения и заключения.

- Считаю, что разработка указанного законопроекта должна стать первоочередной задачей на ближайшую перспективу, - полагает Б.Шпигель. - Думаю, что в будущем федеральный закон об охране здоровья детей устранит существующие недостатки и пробелы в сфере педиатрии и станет одним из разделов проекта будущего медицинского кодекса.

Особую тревогу высказали участники слушаний по поводу реформирования действующей системы службы материнства и детства.

- Попытки ликвидировать педиатрическую службу мы расцениваем как преступление, - сказал Б.Шпигель. - Педиатрия всегда была козырем советского здравоохранения, она достойно выполняет свое предназначение и сегодня. Здесь работают высокоинтеллигентные, квалифицированные и беззаветно преданные делу люди, любящие не только своих маленьких пациентов, но и всех, кто их окружает.

- Российская педиатрическая служба - лучшая в мире, - подчеркнул Борис Шпигель. - И может быть, поэтому у нас есть свои возможности для решения возникших вопросов, только нужны законодательные шаги. А то, что нам навязывают представители международного банка реконструкции и развития, других организаций, нас не устраивает. Мы должны делать так, чтобы не потерять то лучшее, что у нас есть, а наоборот, приумножить его.

Досталось и специальному представителю генерального директора ВОЗ в России Микко Виенонену, несмотря на то, что он говорил правильные слова, о том, например, что профилактические и лечебные услуги детям должны оставаться бесплатными, что нельзя допустить, чтобы кто-то наживался на здоровье детей. По его словам, табак в Москве рекламируют настолько широко, что можно подумать, будто он способствует здоровью. Леонид Рошаль обвинил спецпредставителя в том, что он хочет разорить российскую систему здравоохранения, исподволь и целенаправленно навязывая врача общей практики.

На слушаниях также было высказано опасение, что с уменьшением единого социального налога сократятся и суммы, выделяемые на оздоровление детей. Беспокойство вызывает и судьба загородных оздоровительных лагерей: материально-техническая база их ветшает, что дает повод к перепрофилированию. Из государственной собственности многие из них были переданы в ведомственную, а ведомства отказываются их содержать, перепрофилируют, продают и т.д. Интересы детей при этом игнорируются.

Прозвучала мысль о привлечении средств богатых корпораций в здравоохранение. Почему бы акцизы на водку не пустить на здравоохранение, как это делается в других странах?

"Батюшки! - изумленно воскликнула приехавшая из провинции участница парламентских слушаний после их окончания. - Оказывается, федеральные власти все хорошо знают! Тогда почему же ничего не меняется к лучшему? Я-то наивно полагала, что им неизвестно истинное положение дел".

Хочется надеяться, что парламентские слушания не станут своего рода "кухонными посиделками" (пообщались, высказали все друг другу, и, кажется, процесс пошел), а явятся продолжением работы по улучшению законодательной базы в сфере материнства и детства.

Правда, сегодня мало принять правильный и нужный закон. Необходимо добиться того, чтобы он безукоризненно выполнялся. Вот в этом как раз и загвоздка. Поскольку у нас нет диктата закона, воспринимается всякий законодательный документ как рекомендательный, а не как обязательный к исполнению. Отсюда и многие беды.

Валентина ЕВЛАНОВА,

корр. "МГ".